Требования к назначению, составу и содержанию Генерального плана и Правил землепользования и застройки установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом города Москвы.
Законодательством разделены полномочия представительной и исполнительной власти при осуществлении градостроительной документации.
Утверждение Генерального плана – документа территориального планирования, а также Правил землепользования и застройки – документа градостроительного зонирования, отнесено к полномочиям органов представительной власти. Оба проекта утверждаются законами города Москвы в составе всех текстовых и картографических материалов, представленных на публичные слушания.
Цель принятия этих законов – регулирование действий правительства Москвы и правообладателей земельных участков при планировке и застройке территории.
К полномочиям правительства Москвы отнесены подготовка и утверждение в течение трех месяцев после принятия Генплана плана реализации этого документа, территориальных и отраслевых схем, и самого конкретного, и самого массового вида документации градостроительного проектирования – проектов планировки, проектов межевания, градостроительных планов земельных участков.
В составе проектов планировки устанавливаются границы территорий общего пользования и территории размещения объектов капитального строительства и проведения иных мероприятий, за планирование которых отвечает Правительство Москвы.
В проектах межевания устанавливаются границы земельных участков существующих и планируемых зданий, границы резервных (не используемых или освобождаемых) земельных участков, а так же те публичные обременения по использованию земельных участков, которые должны быть установлены одновременно с предоставлением имущественных прав на землю.
В градостроительных планах земельных участков, предоставленных или планируемых для предоставления юридическим и физическим лицам, указываются установленные Правилами землепользования и застройки виды, параметры и ограничения их разрешенного использования.
Все перечисленные виды документации, до их утверждения Правительством Москвы, подлежит представлению на публичные слушания.
Как цепочка перечисленных публичных действий Правительства Москвы, предусмотренная новым федеральным и московским градостроительным законодательством и приводящая к формированию территорий общего пользования и размещению объектов капитального строительства, регулируется Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки?
Какие требования установлены к составу и содержанию этих документов?
Проект актуализированного Генерального плана города Москвы на период до 2025 года
В Генеральном плане устанавливаются те мероприятия (и зоны их проведения), которые органы власти планируют выполнить для развития города. К ним относятся:
– размещение объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, жилищного фонда, предоставляемого установленным категориям нуждающихся, прочих объектов федеральных и городских программ;
– развитие территорий общего пользования: улично-дорожной сети, скверов, бульваров, садов, парков;
– мероприятия, связанные с обеспечением физической безопасности городской среды и сохранением объектов культурного и природного наследия: улучшением экологического состояния окружающей среды и охраной природных территорий, заменой аварийного жилого и нежилого фонда, регулированием использования исторических и природных территорий.
Процедура актуализации предусмотрена Градостроительным кодексом города Москвы. Она означает корректировку действующего Генерального плана на основании анализа хода его реализации. При этом расчетный срок Генплана продлевается на период, прошедший с начала реализации.
Действующий Генеральный план был принят в 1999 году. Ежегодно Правительство Москвы рассматривало ход реализации Генплана. Работы по актуализации Генерального плана были начаты в 2005 году. К этому времени завершился срок реализации первоочередных мероприятий действующего Генерального плана и вступил в силу новый Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Подготовленные обосновывающие материалы проекта актуализированного Генерального плана были предварительно представлены на государственную экспертизу и общественное обсуждение в период с ноября 2007 года по февраль 2008 года.
Проект актуализированного Генерального плана, который вынесен на публичные слушания, доработан и с учетом полученных замечаний, и с учетом требований Градостроительного кодекса города Москвы, принятого в 2008 году.
В соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ и Градостроительного кодекса города Москвы проект Генерального плана подготовлен в составе текстовых и картографических материалов, включающих:
– положения о территориальном планировании города Москвы;
– основные показатели территориального планирования города Москвы;
– карты М 1:25000 и схемы М 1:50000 территориального планирования города Москвы.
Генеральный план устанавливает:
– мероприятия и показатели территориального планирования с указание очередности их реализации;
– зоны планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального значения;
– функциональные зоны, их назначение и параметры их планируемого развития;
– зоны развития, территории реорганизации и территории сохранения сложившейся планировки и застройки;
Кроме того, Генеральный план указывает ранее установленные границы зон с особыми условиями использования территории и содержит предложения по изменению указанных зон в предусмотренном законодательством порядке.
В части охраны окружающей среды и здоровья человека Генеральный план предусматривает проведение комплекса мероприятий охватывающих территорию более 28 тыс. га.
Результатом их реализации является:
– сокращение площади санитарно-защитных зон в городе почти на 10 тыс. га, а значит высвобождение этих территорий для развития, в том числе – общего пользования;
– очистка 2,5 тыс. га загрязненных почв и рекультивацию погребенных свалок;
– 100% очистка поверхностного стока со всех застроенных территорий;
– уменьшение общего выброса загрязняющих веществ в атмосферу на 25%.
В части развития природных и озелененных территорий предусматривается:
– завершение формирования запланированной действующим Генеральным планом системы особо охраняемых природных территорий города, для чего нужно придать охранный статус еще 5 тыс. га ранее запланированных территорий;
– повышение качества озеленения и эффективности рекреационного использования существующих озелененных территорий и формирование 1,5 тыс. га новых озелененных территорий общего пользования, в т.ч. в реорганизуемых производственных зонах;
– сохранение непрерывности природных ландшафтов Москвы и Московской области на границе города.
В части обеспечения сохранности объектов культурного наследия и исторической среды города основными направлениями деятельности является обеспечение физической сохранности объектов культурного наследия и развитие системы зон охраны объектов культурного наследия с установлением особых режимов и регламентов градостроительной деятельности в таких зонах.
Особое внимание в Генеральном плане уделено строительству объектов социальной инфраструктуры и развитию территорий общественных центров и общественных зон города.
Из 105 млн.кв. м возможных объемов общественного строительства, 68 млн.кв. м запланировано для строительства объектов, обеспечивающих социальные гарантии в части образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, спорта, бытового обслуживания. Показатели строительства установлены для каждого района города.
Мероприятия Генерального плана в части развития жилых территорий и размещения объектов жилищного строительства направлены на улучшение жилищных условий всех установленных категорий нуждающихся и последовательное «омоложение» жилищного фонда города.
В целях улучшения жилищных условий и реализации федеральных и городских программ до 2025 года планируется предоставить на социальные нужды не менее 47 млн.кв. м жилой площади.
Реализация запланированных мероприятий и возможных объемов строительства позволит увеличить жилищную обеспеченность москвичей в 1,3 раза, сократить долю амортизированного фонда в составе жилой застройки до 10% и сформировать жилые образования, включающие весь комплекс необходимых социальных объектов и озелененных территорий.
Развитие производственных территорий и размещение производственной застройки предусматривает:
– сохранение производственного использования на территории до 15 тыс. га, в т.ч. формирование промышленных зон на территории до 7,5 тыс. га и зон коммунального и специального назначения на прочей части производственных территорий;
– высвобождение порядка 4,5 тыс. га существующих территорий производственной застройки для размещения жилищного и общественного строительства и озелененных территорий общего пользования.
Развитие транспортной инфраструктуры города предусматривает как мероприятия по комплексному развитию всех видов пассажирского и грузового транспорта, так и мероприятия по развитию улично-дорожной сети города.
Однако, как приоритетное направление, Генеральный план рассматривает, в первую очередь, развитие скоростного внеуличного общественного транспорта, в том числе, и существующей системы метрополитена, и новых видов транспорта.
В части развития улично-дорожной сети планируется:
– завершение формирования радиально-кольцевой структуры магистралей, в т.ч.: строительство 4-го транспортного кольца, двух новых хордовых направлений (Южной и Северной рокад), строительство и реконструкция дублеров основных радиальных направлений;
– взаимосвязанное развитие магистралей Москвы и автомобильных дорог Московской области;
– формирование новых транспортных магистралей над железными дорогами и в подземном пространстве.
Обеспечение надежности работы инженерной инфраструктуры города связано:
– с последовательным снижением хозяйственного водопотребления и созданием резервного артезианского источника питьевого водоснабжения;
– с увеличение производства тепловой и электрической энергии и децентрализацией источников энергоснабжения;
– с повышением эффективности систем энергопередачи и высвобождением территорий, занятых воздушными линиями электропередач;
– с развитием систем информатики и связи.
Отдельным разделом в проекте актуализированного Генерального плана приведены мероприятия, связанные с выполнением Москвой функций столицы Российской Федерации.
Каждый из перечисленных видов мероприятий описан в текстовой части, а зоны их проведения отражены на соответствующих схемах проекта. Весь комплекс запланированных в Генеральном плане мероприятий отражается на двух схемах: открывающей и завершающей картографические материалы проекта.
Первая – схема функциональных зон города. Она устанавливает не только границы и назначение (перспективное использование) частей территории города, но и параметры их планируемого развития. В их числе:
– виды формируемых территорий общего пользования и планировочных образований (жилые районы, микрорайоны, общественные и производственные зоны);
– допустимый в зонах баланс участков различного функционального назначения;
– предельные объемы застройки территорий.
Установленное в проекте Генерального плана функциональное зонирование позволяет прогнозировать увеличение доли благоустроенных незастроенных территорий в городе с 41 до 52-53%, в т.ч. озелененных территорий до 31%, увеличение доли участков общественной и жилой и сокращение производственной застройки.
Вторая схема – схема территорий реорганизации и зон развития, предусмотрена Градостроительным кодексом города Москвы.
Московское законодательство предусматривает разделение всей территории города на две части: территории реорганизации, на которых проводится комплексная реконструкция сложившейся застройки, и зоны сохранения и комплексного благоустройства сложившейся застройки.
В зонах сохранения возможно только выборочное размещения нормативно необходимых объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры и городских программ и, при этом, только на резервных участках, обоснованных проектами межевания.
В проекте Генерального плана к территориям реорганизации отнесены территории, на которых уже ведется реализация проектов планировки, иной документации или планируется ее разработка. Остальные территории города входят в зону сохранения.
Таким образом, утвержденный Законом города Москвы Генеральный план города регулирует возможность последующей разработки документации по планировке путем а) установления зон размещения (строительства, реконструкции) различных видов объектов и проведения иных мероприятий, б) указания первоочередных территорий разработки необходимой документации, в) установлением контрольных показателей развития.
Проект правил землепользования и застройки
города Москвы
Правила землепользования и застройки, так же, как и Генеральный план, подлежащие утверждению Законом города Москвы, регулируют действия правообладателей земельных участков (в том числе и органов власти, и государственных организаций) с принадлежащей им недвижимостью.
Предусмотрена особая форма подготовки Правил – их готовит специально созданная межведомственная комиссия при Правительстве Москвы. Такая комиссия была сформирована в 2008 году.
Правила разрабатываются с учетом Генерального плана, утвержденной документации по планировке, установленных имущественных отношений и требований специального законодательства.
В соответствии с Градостроительным кодексом города Москвы Правила землепользования и застройки города Москвы содержат общую часть и территориальную часть.
Общая часть Правил включает положения о регулировании землепользования и застройки, действующие применительно ко всей территории города Москвы.
Территориальная часть Правил включает карты градостроительного зонирования территории города Москвы и градостроительные регламенты.
Содержание градостроительных регламентов частично изложено в текстовых материалах территориальной части и частично отображено на дополняющих текстовые материалы картах градостроительного зонирования.
Общая часть и текстовые материалы территориальной части Правил приведены в книге 1.
Карты градостроительного зонирования территории города Москвы подготовлены отдельно для каждого административного округа города Москвы и приведены в соответствующих округам книгах 2-11. Каждая из названных книг включает 1 или 2 тома.
На картах градостроительного зонирования отображены:
1) установленные Правилами границы территориальных зон и подзон территориальных зон с указанием вида этой территориальной зоны;
2) установленные в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы границы территорий, на которых градостроительная деятельность ограничена, в том числе утвержденные в установленном порядке:
а) территории объектов культурного наследия;
б) особо охраняемые природные территории;
в) зоны с особыми условиями использования территорий.
Границы территорий объектов культурного наследия, зон с особыми условиями использования территории, иных территорий, для которых установлены ограничения использования, и соответствующие ограничения использования устанавливаются и изменяются в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и города Москвы, и по мере установления и изменения отображаются в составе Правил землепользования и застройки города Москвы.
Градостроительные регламенты в городе Москве устанавливаются для всех типов территориальных зон за исключением:
– зон особо охраняемых природных территорий и участков природоохранного назначения;
– зон водных поверхностей;
– особой экономической зоны.
В градостроительных регламентах для любого земельного участка территориальной зоны указываются:
1) виды разрешенного использования земельных участков и виды разрешенного использования объектов капитального строительства, в том числе:
а) основные виды разрешенного использования;
б) условно разрешенные виды использования;
в) вспомогательные виды разрешенного использования;
2) соответствующие подзонам территориальных зон или территориальным зонам, для которых подзоны не установлены, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, требуемые отступы от границ земельных участков зданий, сооружений, (максимальные) параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) соответствующие видам зон с особыми условиями использования территории ограничения использования установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и города Москвы.
В градостроительных регламентах:
1) в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указаны те виды разрешенного использования, которые правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, выбирают самостоятельно без дополнительных разрешений;
2) в качестве условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства указаны те виды разрешенного использования, для применения которых требуется разрешение Правительства;
3) в качестве вспомогательных видов разрешенного использования объектов капитального строительства указаны те виды разрешенного использования, которые могут применяться только в качестве дополнительных к основным или к условно разрешенным видам и только совместно с основными или условно разрешенными видами на территории одного земельного участка.
Действие градостроительных регламентов распространяется на все расположенные в границах территориальных зон и подзон территориальных зон земельные участки за исключением земельных участков:
1) в границах территорий памятников и ансамблей, которые включены в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации или которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия;
2) в границах территорий общего пользования;
3) в границах территорий линейных объектов.
Градостроительный регламент в части и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства устанавливает:
– максимальную суммарную поэтажную площадь наземной и надземной части застройки во внешних габаритах ограждающих конструкций, приходящуюся на один гектар территории (плотность застройки) земельного участка (тыс. кв. м/га);
– максимальную высоту застройки (в метрах);
– максимальную долю площади земельного участка во внешних габаритах цокольной части зданий и наземных сооружений (застроенность земельного участка в %).
Требования градостроительного регламента в части видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства действуют лишь в той степени, в которой не противоречат ограничениям использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленным в зонах с особыми условиями использования территории.
В числе зон с особыми условиями использования территории в городе Москве установлены:
1) зоны с особыми природоохранными и санитарно-эпидемиологическими требованиями, в т.ч.:
а) водоохранные зоны, прибрежные защитные и береговые полосы,
б) зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения,
в) санитарно-защитные зоны производственных объектов и объектов инженерно-транспортной инфраструктуры;
2) зоны охраны объектов культурного наследия, в т.ч.:
а) охранные зоны объектов культурного наследия,
б) зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности,
в) зоны охраняемого природного ландшафта;
3) технические (охранные) зоны объектов инженерной инфраструктуры, в т.ч.:
а) технические (охранные) зоны подземных инженерных коммуникаций,
б) технические (охранные) зоны воздушных линий электропередач;
4) технические (охранные) зоны объектов транспортной инфраструктуры, в т.ч. технические и охранные зоны метрополитена.
В числе иных территорий, границы которых и (или) соответствующие ограничения использования установлены в соответствии с законодательством г. Москвы, в городе установлены:
а) заповедные территории;
б) границы зоны строгого регулирования застройки;
в) зоны охраняемого культурного слоя;
г) природные и озелененные территории общего и ограниченного пользования и озелененные территории в составе земельных участков специального назначения;
д) особо охраняемые природные территории города Москвы.
Утверждение Правил землепользования и застройки законом города Москвы обеспечивает «прозрачность» и легитимность требований к использованию земельных участков.
Городская комиссия по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы
